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[55]J. Coleman, The Practice of Principle, Oxford University Press, 2003， p.355. [56]马默的理论渊源来自塞尔和吉尔伯特的语言行为理论，他对协调性惯习提出了三点批评，这里不详细展开，同前注[17]， A. Marmor书，第169页以下。

只要不损害维护权益这一根本的价值，解决行政争议和监督行政可以有自身独立的追求目标，我们也应当为二者所具有的功能，提供相应的释放空间， 当然，这样一种抽象的体系化认识，最终需要具体化为立法目的条款。因此，这三者在行政复议立法目的中的不协调性，也同样会体现在行政诉讼法之中。

(15)[美]博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第115页。以上所描述的行政复议立法目的与其具体条款之间的不协调问题，或者说立法目的条款对具体条文的统摄作用没有发挥出来的原因，究其根本，实际上是行政复议立法目的内部体系的不协调性，即监督行政维护权益解决纠纷三者之间的冲突性。该联合发文是党中央基于维护社会稳定的政治考虑而作出的，意在将官民之间因为行政违法行为所造成的大量矛盾的解决重点，放在预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制上来，行政复议便理所当然地成了其中的重中之重。加上政府推定和政治决断的外部因素影响，这种失衡状态愈加严重。不同于行政诉讼对行政的外部监督性，行政复议着重的是监督的内部性。

这是学者们研究所应当关注的重点所在，也是《行政复议法》修法者，以及作为具体案件承办者的复议机关的工作职责之所在。然而，从《行政复议法》具体的条文来看，维护权益立法目的的内容似乎并没有得到很大的提升。[32][法]卢梭:《社会契约论》,李平沤译,商务印书馆2017年版,第63-68页。

[29]任何国家机关的运行均离不开财政支持，财政支持的数量、范围、方式等直接影响权力运行方式，因此几乎可以说控制财政是控制权力的最佳途径。如果预算有遗漏，那么该遗漏部分的财政收支将由于缺乏审批而不具备合法性，相关行政任务也因而不能被执行。其二是本轮机构改革强调党领导一切，那么在预算领域若由人大审查监督党的机构是否与党领导一切的精神相悖。2014年《预算法》修改时将某些地方的政府预算改为预算，更切合我国国情并且更符合预算完整性原则的要求。

[4]本次机构改革中跨体系的党政机构合并形式均为政府机构（职能）并入党的机构，合并后，这些政府机构（职能）不再属于国务院的管理范围，而由党中央直接进行管理。如果新机构不需受预算制度约束，那么相应的理论和现实依据是什么？ 三、党政合并后的新机构应受预算制度约束 （一）预算完整性原则的要求 1.预算完整性原则的内涵 预算完整性原则（也称全面性原则）要求预算应包括全部财政收支，反应全部财政活动，不应有预算以外的财政收支，也不应有预算以外的财政活动。

[4]参见许耀桐:《党和国家机构改革:若干重要概念术语解析》,载《上海行政学院学报》2018年第5期。以国家公务员局并入中组部为例，机构调整后由中组部统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务，研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施，指导全国公务员队伍建设和绩效管理，负责国家公务员管理国际交流合作等。2018年2月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。此外，国家财政收入的主要来源是税收，纳税人负担国家财政供应，私有财产权因纳税而部分减损。

（4）补助生活困难的党员。（3）表彰先进基层党组织、优秀共产党员和优秀党务工作者。公共预算是落实公民权，实现民主治理的重要手段。制度外收支是指一定时期里某些部门、某些地方自立规章、自收自支的收支，既受不到规章制度的约束，更没有法律上的明确依据，不具有规范性。

除由私人履行的公共任务外，其他公共任务均需要国家财政支持。强调党的领导地位有助于为人大预算职权的完善从外部提出客观意见，及时发现不足并完善预算结构，保障人民参与和监督国家财政活动的权利，预算审查监督权的行使仍在人大。

[21]朱大旗:《现代预算权体系中的人民主体地位》,载《现代法学》2015年第3期。预算公开应是常态，不公开是例外，人民对国家财政使用情况的知情权和监督权应当得到充分保障，不得因机构改革导致预算公开范围缩小。

[3]参见刘权:《党政机关合署办公的反思与完善》,载《行政法学研究》2018年第5期。由于预算完整性和新机构职能的公共性等原因，新机构应当受到国家法律组成的预算制度的约束，预算制度需要配合机构改革进行调整，党内法规不应成为新机构预算行为的规范来源。与此类似，其他政府机构（职能）并入党的机构后，履行新增职能的支出并不符合使用党费的条件。[23]不同于美国、英国等国家，我国执政党秉持为人民服务的理念，几乎不存在个人或企业捐款捐物支持政党运行的情况。[22]参见高培勇、中国社会科学院财经战略研究院课题组、张蕊:《完善预算体系——加快建立现代预算制度》,载《中国财政》2015年第1期。国家财政活动的内容和方式须完整体现在提交审议的预算方案中，预算方案被人民批准方可形成当年的预算委托代理关系。

[11]2014年，《预算法》全面修改，我国预算制度进入了现代预算的新阶段。可见，党一方面在大局上领导人大的工作，一方面又要遵守人大通过的法律与决定，党的意志既要体现人民的意志，又要服从人民的意志。

此外，十九大修改了党章，删去了此前党的领导主要是政治、思想、组织领导的说法，强调党是领导一切的。根据中央预决算公开平台公开的中央预算单位年度预决算信息，即使在信息未完全公开的情况下也可以发现，中央预算单位除国务院组成部门外，最高法、最高检、社会团体等等也在其列。

2013年，党的十八大报告，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。[19]政府预算的称谓体现了以政府为主体的财政分配关系，恰是我国行政权力主体长期处于预算职权体系之垄断地位的真实写照。

加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。现代预算发展的本质是政府预算向公共预算过渡，从实现国家职能、保障公权力行使转向满足公共需求、促进公民权利，[21]我国已然进入了现代预算时代，政府预算的称谓不再能正确反映我国的预算特征，诸多学者仍然沿用政府预算称谓有失准确。四、机构改革后预算规范来源之惑：党规还是国法？ 现行预算制度制定于党政机构改革前，由国家法律法规组成。可见，机构改革后，预算制度主体仍应由国家法律法规组成。

政府预算职权高度集中缺乏制约，人大预算职权极为羸弱难有作为，公众预算职权受到忽略地位渺小。2005年，国务院《关于2005年深化经济体制改革的意见》，改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。

对于预算活动而言，只要新机构有财政收支行为，无论发生于党内职能部分还是公共任务部门，均必须符合国家法律组成的预算制度。[18]1994年《预算法》第1条。

预算完整性是人民参与国家财政管理的基础环节保障，否则即使做到全面公开，人民也无法获取全部预算信息，遑论财政参与和监督。在此背景下，党和政府开始积极探索如何将全部政府收支纳入规范化管理，提出实行全口径预算管理正是规范政府全部收支迈出的重要一步。

[34]《决定》也指出深化党和国家机构改革要以坚持党的全面领导为原则，加强党对各领域各方面工作领导是改革的首要任务。[8]参见张力:《党政机关合署办公的标准:功能、问题与重构》,载《政治与法律》2018年第8期。（二）预算＝政府预算？ 财政部1998年将预算收支科目表中的国家预算改为政府预算后，政府预算的称谓被理论界和实务界广泛使用。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

合并设立为一个机构后，又视合并程度分为两块牌子保留牌子加挂牌子三种情况。党内法规是在从严治党的精神下制定的，较之于国家法律，党内法规往往更加严格，也更为具体。

（5）补助遭受严重自然灾害的党员和修缮因灾受损的基层党员教育设施。也不同于台湾国民党早先以政党控制的财产所产生的收益作为主要收入来源，我国执政党并无党属财产。

《立法法》第八条规定税收和财政基本制度只能制定法律。党政机构合并是前所未有的改革方式，传统理论无法完全适应改革后出现的新情况，因此，对新机构规范来源的理论分析应当结合党政机构合并改革背景突破传统理论的限制，处理好新机构遵守国家法律与遵守党内法规的关系，确保法律法规体系与改革后的党政机构体系相统一。